Introdução – A “Europa Mundo”
No âmbito da Conferência “Mediterrâneo e Direitos Humanos”, a realizar no dia 11 de fevereiro de 2025, na Universidade do Minho, o presente dossier analisa o trabalho do Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais (IEEI) relativo à promoção da democracia e direitos humanos, em especial por parte da União Europeia (UE), na região do mediterrâneo.
Na análise feita a diversos artigos e relatórios publicados pelo IEEI, compreende-se a importância estratégica da região do mediterrâneo para a UE. Em 1996, Álvaro Vasconcelos reflete sobre a ação da União Europeia no contexto das “crises periféricas” e admite a importância da construção e um “pacto europeu de solidariedade” neste contexto.
Perante as crises políticas e militares que se verificam na região do mediterrâneo, a UE não pode continuar a desenvolver-se como uma potência civil, não definindo interesses estratégicos comuns e privando-se de uma política externa, de segurança e defensa comum, assim como da projeção militar que lhe traria credibilidade. Esta legitimidade, conferida por uma União como potência política internacional, é fundamental para o seu futuro, que depende da existência de um “pacto de solidariedade” que inclua a definição dos “interesses vitais comuns” da UE (Vasconcelos, 1996).
Este imperativo de intervenção europeia na periferia deverá estar intimamente associado aos valores da União, a preocupações de segurança e aos interesses de cada Estado-membro, assim como da própria UE. A combinação destes fatores está ligada à “procura, pela Europa, de um papel como potência mundial” (Ibid.).
A “propagação dos valores democráticos”, assim como a defesa dos direitos humanos, nomeadamente no contexto de crimes contra a humanidade, constituem um interesse específico da União na ordem internacional. Neste sentido, a UE não pode demonstrar ser indiferente a crises humanitárias sem que perca a sua legitimidade. Além disso, é fundamental impedir o crescimento de forças nacionalistas e extremistas, especialmente quando acompanhadas da proliferação de armas de destruição maciça, terrorismo e ambições hegemónicas regionais (Ibid.).
Outro interesse fundamental é a estabilidade económica, nomeadamente no aprovisionamento de matérias-primas. Neste contexto, surgem as necessidades energéticas, que levam a União a estreitar relações com países produtores de petróleo, independentemente dos seus regimes. Apesar da prevalência de uma política dialogante com estes países em relação às suas práticas democráticas ou de direitos humanos, estas relações não deixam de ter um significado ambivalente no seio da ação externa da União (Ibid.).
Finalmente, a segurança interna é também, claro está, um interesse vital. Esta diz respeito à grande criminalidade, ao tráfico de drogas e ao terrorismo. No entanto, para Vasconcelos (1996), a imigração não deve ser incluída na lista de ameaças de segurança, uma vez que uma política repressiva em relação às migrações não serve os interesses da União, mas antes o de forças extremistas.
À época, já instituída a Política Externa e de Segurança Comum (PESC), verificava-se uma falta de coerência entre a política económica e a política de segurança, a falta de capacidade de prevenção e construção de soluções face a crises, assim como a incapacidade de liderança da UE. Neste sentido, a UE é vista como uma potência meramente civil, sendo a sua política externa pouco mais do que um mecanismo de consenso entre os Estados-membros (Ibid.).
Ao nível da utilização dos recursos económicos no apoio a processos de transição democrática ou proteção dos direitos humanos e ajuda humanitária, a prestação da União é mais satisfatória, não deixando de enfrentar sérios desafios quando a crise se torna militar ou quando é necessária uma intervenção diplomática mais assertiva. Um exemplo destas características é a ação comum de apoio ao processo de paz no Médio Oriente: por um lado, a União atribui um significativo apoio financeiro à formação de um Estado Palestino, com vista ao apoio eleitoral e criação e instituições; por outro, a sua capacidade de influenciar o processo de paz é bastante limitada (Ibid.).
A ação externa da União Europeia continua também a ser vincadamente comercial, existindo a convicção de que a política externa económica contribui para a estabilidade e a democracia. Exemplo destes esforços foi o apelo, durante a conferência euro-mediterrânica de Barcelona de 1995, à criação, até 2010, de uma zona de comércio livre, entre a União e países como a Mauritânia, Marrocos, Tunísia, Argélia, Líbano, Síria, Egito, Palestina, Israel, Jordânia, Turquia, Chipre e Malta (Ibid.).
No entanto, apesar de a política comercial contribuir para a estabilidade e para a construção da democracia, esta não é suficiente. Vasconcelos (1996) aponta, ainda, algumas das razões pelas quais a política externa europeia não era, até então, eficaz, nem fazia da União uma verdadeira potência mundial. Em primeiro lugar, persistia uma cultura geopolítica baseada na reconstrução de alianças históricas. Em segundo, persistia também uma política de “domínio reservado”, como é exemplo o condicionamento da política da União face à Argélia por parte da França. Finalmente, a União continuava a falhar no que diz respeito à sua capacidade de análise e previsão de crises, de forma a desenvolver uma resposta eficaz.
Perante estes desafios, era necessário definir prioridades políticas e institucionais claras. Antes de mais, os interesses vitais comuns deveriam ser claramente definidos e acordados entre todos os Estados-membros, formando assim o “pacto de solidariedade” com vista à ação comum. Apenas este alinhamento permite a manutenção da legitimidade europeia, pelo que a ação isolada deve ser condenada (Ibid.).
Ainda com vista à manutenção da legitimidade da União, é fundamental a preservação dos seus valores ao nível interno e no seio da ação externa. Ademais, é fundamental que os Estados-membros, além dos geograficamente próximos, se empenhem nas políticas para aos países do Sul, envolvendo toda a União neste objetivo comum. Ao mesmo tempo, é fundamental que as antigas potências coloniais abandonem a política de domínio reservado, possibilitando uma ação verdadeiramente conjunta (Ibid.).
É também importante enquadrar a ação da UE no quadro das Nações Unidas, assim como cooperar com os Estados Unidos e definir os interesses comuns transatlânticos. Contudo, é importante que a NATO não se torne o único motor da segurança mundial, uma vez que, por um lado, isso a pode enfraquecer devido a tensões internas e, por outro, porque a perceção dos países do mediterrâneo em relação à organização é distinta da existente na Europa central e do Leste. Assim, a União deve criar mecanismos para intervir de forma autónoma, caso veja os seus interesses vitais serem questionados (Ibid.).
Não deixando de distinguir as perceções dos governos e da sociedade civil relativas à política europeia para o Mediterrâneo, a União deve desviar-se de uma atitude dogmática no que toca à promoção da democracia e dos direitos humanos. É, assim, fundamental, relembrar que a transição democrática não está meramente relacionada com a existência de eleições. Além disso, não deve promover políticas económicas ultraliberais ou terapias de choque (Ibid.).
Finalmente, ao nível interno, a UE necessita de levar a cabo reformas que permitam às instituições agir eficazmente, mesmo quando nem todos os Estados-membros concordam em colocá-las em prática (Ibid.).
Em 2007, Álvaro Vasconcelos escreve sobre a ideia de “Europa Mundo”, recuperando várias das premissas já referidas, mas dando especial enfâse à luta contra a xenofobia e o nacionalismo identitário como forma de criar essa Europa focada nos seus valores fundacionais. Se, inicialmente, o projeto europeu tinha como objetivo primordial a paz perpétua, mais tarde, a democratização através do alargamento tornou-se fundamental. Neste contexto, os objetivos comerciais, segundo o autor, não eram uma finalidade, nem uma ideologia, mas sim um mero instrumento.
Após os importantes alargamentos a Leste, a nova etapa da União passava pela diversidade e inclusão, garantindo que todos os cidadãos que vivem na UE vêm garantidos os direitos a uma cidadania plena, assim como à liberdade religiosa e cultural. Neste contexto, o alargamento à Turquia, aquando da consolidação da democracia no país, será fundamental para que os países de maioria muçulmana vejam a UE não como um grupo restrito, mas verdadeiramente aberto ao mundo (Vasconcelos, 2007).
No contexto do crescente nacionalismo identitário e da intolerância, os imigrantes são frequentemente apontados como ameaça às identidades nacional e europeia. O culturalismo identifica a democracia com uma religião e uma cultura especificas, incompatibilizando-a com outras, em especial o islão. É, assim, fundamental combater a xenofobia e aplicar a ideia de “hospitalidade”, que considera todos os cidadãos que vivem num determinado espaço como iguais em direitos e liberdades. Concomitantemente, estes valores devem ser aplicados à política externa da UE a Leste e a Sul, tornando-a promotora de um “civismo planetário” e de uma “sociedade mundo” (Ibid.).
A promoção dos valores europeus: perspetivas da Europa e do Sul do Mediterrâneo
Descritas as principais características da promoção da democracia e direitos humanos da UE na região do mediterrâneo propostas pelo IEEI, é importante olhar para as perspetivas europeia e árabe no âmbito da Parceria Euro-Mediterrânica (PEM).
A democracia e os direitos humanos são ambos princípios fundamentais no âmbito da PEM. No entanto, representam discordâncias entre os parceiros europeus e do sul do mediterrâneo. Enquanto os europeus veem a democracia e os direitos humanos como conceitos universais baseados em valores universais, as sociedades árabes contestam essa universalidade, preferindo interpretações fundamentadas em valores locais. Estas divergências não são apenas de índole teórica, mas também política, já que a visão ocidental da universalidade é frequentemente percecionada como expansionista e intrusiva, intensificada pela globalização. Apesar disso, há setores nas sociedades árabes que defendem a universalidade destes conceitos, embora critiquem as abordagens unilaterais e dominantes do Ocidente na promoção dos direitos humanos, como veremos de seguida (Aliboni, 2004).
No seio da PEM, vinham a desenvolver-se políticas com vista à promoção da liberalização política nos Estados do Sul do Mediterrâneo. De facto, a UE atribui uma grande relevância à democracia como base ideológica para a sua política externa. O compromisso com as reformas democráticas em países terceiros espelha os valores que são a raison e’être da União, que tem uma vocação para o alargamento e a proteção das normais democráticas através de parcerias de segurança. Neste sentido, a UE é frequentemente apresentada como modelo normativo, cuja identidade está intimamente ligada aos valores da democracia liberal e dos direitos humanos. Por esta razão, pode considerar-se que o compromisso com a promoção destes valores, nomeadamente através da PESC, constitui um cálculo racionalista, com o objetivo de desenvolver a identidade da própria União. Assim, a legitimidade interna e o apoio externo reforçam-se mutuamente (Gillespie and Youngs, 2005).
Ao mesmo tempo, a integração europeia indica uma relação entre democracia (associada à proteção dos direitos humanos) e mitigação de conflitos, uma vez que a primeira é vista como moderação e cooperação, numa lógica instrumental. Desde o 11 de Setembro, a democracia tem sido apresentada como fator fundamental para o combate ao terrorismo e aos sentimentos “antiocidentais”. Assim, os europeus veem a democracia como uma urgência, de forma a recuperar a legitimidade da governação nas sociedades árabes (Ibid.).
Além da relação com a mitigação de conflitos, a democracia na sua conceção europeia está também ligada ao desenvolvimento económico, com base no mercado livre. Assim, argumenta-se que as lentas reformas económicas nos Estados do Sul do Mediterrâneo estão intrinsecamente associadas à existência de governos autocráticos. No entanto, os países do Sul do Mediterrâneo têm colocado em prática reformas para a liberalização do mercado recorrendo a medidas executivas, questionando a visão da UE sobre a emergência da democracia devido às reformas do mercado.
No âmbito da PEM, a UE tem recorrido a instrumentos de soft power, nomeadamente de ação sociocultural para promover o desejo de mudança política, vendo a democracia como um processo de baixo para cima. Assim, as cláusulas dos acordos de associação da PEM não foram usadas para suspender a cooperação com um determinado parceiro, mas antes para exercer pressão sobre casos de violação de direitos humanos (Ibid.).
Apesar de a abordagem da UE à PEM incluir democracia e direitos humanos, há uma tendência para que os instrumentos políticos tenham em vista a melhoria dos padrões de proteção de direitos humanos, ao mesmo tempo que tem sido dada prioridade à boa governação, ao invés da promoção de governos plenamente democráticos (Ibid.).
Ao nível de políticas concretas, a promoção da democracia tem como foco as organizações não-governamentais (ONGs) de tipo ocidental, pelo que as formas institucionais dos países terceiros recebem pouco apoio. Esta falta de investimento deixa pouco espaço para o debate sobre a forma árabe de quasi-democracia, baseada em organizações tradicionais, incluindo mesquitas, bairros e aldeias, tribos e sindicatos (Ibid.).
Estas características reforçam a perspetiva das sociedades do mediterrâneo de que o conceito europeu de democracia é demasiado rígido e secular, não permitindo a expressão da identidade religiosa (Ibid.).
Assim, há que olhar também para o debate democrático nos parceiros do Mediterrâneo, que indica essencialmente que a liberalização política não deve limitar o controlo do líder soberano sobre decisões políticas fundamentais para o país. Por exemplo, no Líbano, a conceção democrática das elites liga-se à partilha de poder, enquanto que na Argélia e na Palestina, as
elites vêm a componente democrática das reformas políticas como sustento das estruturas presidenciais, que representam a vontade da opinião pública no que diz respeito à paz. No Egito, Tunísia e Síria, à época, o conceito de democracia ocidental é questionado mais abertamente. Finalmente, na Líbia, os freios e contrapesos do regime são definidos por conselhos consultivos informais, com poderes relativamente limitados. Neste contexto, o princípio shura é frequentemente invocado como a potencial democracia em sociedades de maioria islâmica. Contudo, os conselhos shura são órgãos representativos consultados pelos líderes políticos de forma informal, não sendo órgãos eleitos (Ibid.).
Tendo em conta as diferentes perceções, desenvolver a agenda democrática da PEM implica vontade política a norte e sul do Mediterrâneo. Isto dependerá do desenvolvimento de “coalitions of the willing” ao nível sub-regional, tendo em conta o ceticismo de vários países de ambas as regiões. Ao mesmo tempo, é interessante compreender que alguns Estados-membro da UE têm tendência para apoiar o status quo, uma vez que temem que uma maior competição eleitoral possa dar origem a regimes antiocidentais (Ibid.).
Neste contexto, os autores sugerem a possibilidade de definir outros objetivos que geram apoio mais vasto no seio da PEM, tais como acabar com conflitos civis, numa perspetiva de “democracia como instrumentos de paz civil”. Ao mesmo tempo, poderiam ser tomadas medidas com vista à modernização económica ou ao desenvolvimento do ensino superior, uma vez que a mudança geracional pode levar à mudança democrática. Outras sugestões têm que ver com a expansão da participação política a outros setores da sociedade, construindo laços entre atores políticos já existentes, nomeadamente através da criação da Assembleia Parlamentar Euro-Mediterrânica, assim como de outras redes de diálogo e cooperação. Estes devem integrar atores não-governamentais, tais como ativistas, cientistas políticos e militantes partidários. O tema das comunidades mediterrânicas residentes na UE pode ser também catalisador de uma aproximação entre o norte e o sul. Finalmente, qualquer diálogo deve incluir os setores seculares e islâmicos, uma vez que é a exclusão da vida política que alimenta a violência (Aliboni, 2004; Gillespie and Youngs, 2005).
O caso da Jordânia
O relatório EuroMesco de 2009 apresenta o caso da promoção da democracia na Jordânia, um dos países da região que, à data, havia recebido mais assistência com vista a reformas democráticas. O relatório aborda a perceção da legitimidade e credibilidade das políticas de promoção da democracia na Jordânia, por parte de atores como parlamentares, jornalistas, políticos, académicos e representantes do sistema judicial e das organizações da sociedade civil. Assim, este estudo questiona se haverá formas de promoção da democracia que são vistas como mais legitimas do que outras. (Khakee et al., 2009).
Na Jordânia, o debate sobre a promoção da democracia e direitos humanos é bastante controverso e politizado, tendo-se focado na questão do financiamento estrangeiro a ONGs, que são vistas, em especial por grupos mais conservadores, como “traidoras” que trabalham de acordo com as agendas internacionais. No entanto, mesmo os mais críticos do financiamento externo são abertos à colaboração e troca de ideias, participando nas atividades destas organizações e recorrendo às mesmas para obter contactos a nível internacional (Ibid.).
Por outro lado, verifica-se um forte criticismo à intervenção dos Estados Unidos, enquanto que a presença da UE, apesar de contestada, é bastante mais aceite. Existe também um forte entusiasmo em relação à observação eleitoral internacional, assim como uma aceitação
das críticas ocidentais feitas ao estado da democracia na Jordânia, mesmo no seio dos que suspeitam do financiamento externo às ONGs (Ibid.).
Assim, o relatório sugere um conjunto de medidas que podem ser tomadas para proteger as ONGs das acusações de corrupção e ineficácia, nomeadamente a avaliação, por parte dos atores internacionais, da estrutura e práticas internas das organizações, assim como do seu impacto no terreno. Ao mesmo tempo, devem manter a imparcialidade na definição das prioridades e agenda das ONGs, assegurando a sua credibilidade (Ibid.).
O caso da Jordânia demonstra que a promoção da democracia e direitos humanos gera, sem dúvida, controvérsia nos debates nos países do sul do Mediterrâneo, havendo, ainda assim, uma abertura por parte das autoridades nacionais a abordar o tema e, até, a beneficiar das próprias políticas da PEM.
Conclusão
A UE é frequentemente acusada de tentar impor os seus valores a outras regiões do globo. A estratégia de vizinhança da União adota uma abordagem de benchmarks políticas e económicas, atribuindo aos parceiros mais obrigações com visto ao alinhamento com legislação comunitária. No entanto, a democracia apenas é brevemente referida, sendo o mercado interno o principal foco desta parceria (Gillespie and Youngs, 2005).
Além disso, a condenação da Guerra do Iraque e dos meios utilizados pelos Estados Unidos com vista à “mudança de regime” no Médio Oriente, constitui uma oportunidade para a UE demonstrar a sua abordagem de “parceria” em relação ao Mediterrâneo. No entanto, a União só será bem-sucedida se prestar atenção às especificidades de cada país e região, colocando em prática o princípio da “diferenciação” e começando a abrir o debate a outras formas de democracia (Ibid.).
Assim, a promoção democrática e de direitos humanos deve implicar o encorajamento, ao invés da imposição, centrando-se no alargamento da participação política a setores diversos, em detrimento de lobbying para promover um modelo de democracia europeu (Ibid.).
Além disso, a UE deve dar o exemplo através das suas próprias políticas internas. O combate à xenofobia e ao racismo, nomeadamente contra migrantes provenientes do Sul do Mediterrâneo, assim como a promoção de uma cidadania plena para todos, é fundamental para a legitimidade da União. De facto, não é possível promover os valores da democracia e dos direitos humanos no exterior, se em casa os atropelamos diariamente (Vasconcelos, 2007).
Referências
Aliboni, Roberto – “Common Languages on Democracy in the Euro-Mediterranean Partnership”, IEEI, 2004
Gillespie, Richard e Youngs, Richard – “A democracia e a Parceria Euro-Mediterrânica: perspectivas europeia e árabe”, Estratégia – Revista de Estudos Internacionais, IEEI, 2005
Khakee, Anna et. al – “A Long-Lasting Controversy: Western Democracy Promotion in Jordan”, IEEI, 2009
Vasconcelos, Álvaro, “A Europa e as crises periféricas: Pacto europeu de solidariedade”, 1996
Vasconcelos, Álvaro, “A Europa Mundo”, 2007
Mafalda Infante, 24 de janeiro de 2025
