O CEDN e os Estados Unidos – do Isolacionismo ao Multilateralismo Euro-Atlântico
As alterações que a administração Biden quer impor na estratégia da NATO para integrar a Aliança na sua política de contenção da emergência da China criam tensões entre a Europa e os Estados Unidos e reabrem, em Portugal, o velho debate entre europeístas e atlantistas. Tanto mais que a questão da autonomia estratégica faz parte hoje da agenda europeia.
Que lições tirar dos debates passados? Qual a importância dos Estados Unidos na estratégia portuguesa? É a autonomia estratégica da União compatível com a visão portuguesa das relações com os Estados Unidos? A NATO deve manter-se como organização da segurança Euro Atlântica, ou deve assumir a segurança da região Indo-Pacífica como uma prioridade?
O presente dossier revê as relações com os Estados Unidos nas opções estratégicas portuguesas à luz do acervo documental do Instituto de Estudos Estratégicos Internacionais.
O maior obstáculo que foi caracterizando sempre de uma forma ou de outra as relações entre Portugal e os Estados Unidos, explica Jaime Gama no capítulo introdutório que faz ao livro Portugal: An Atlantic Paradox,[1] foi, do lado português, uma grande ignorância por parte dos portugueses do funcionamento das instituições democráticas e diplomáticas americanas; e, do lado americano, o desconhecimento quase total sobre Portugal. De igual forma, as prioridades nos esforços para o melhoramento destas relações mantiveram-se mais ou menos as mesmas ao longo da revisão do papel americano nas opções estratégicas portuguesas: a de aumentar a compreensão e conhecimento mútuo de parte a parte. Jaime Gama prossegue que “Deve caber aos oficiais e intelectuais americanos e portugueses estimular o crescimento progressivo do conhecimento mútuo”.[2]
De facto, este desconhecimento é originário do tempo ditatorial, que mantinha uma desconfiança profunda em relação aos Estados Unidos, a qual se equiparava à desconfiança que nutria relativamente ao processo de integração europeia, explica Álvaro Vasconcelos na sua introdução ao livro Conversas com José Calvet de Magalhães: Europeístas e Isolacionistas na Política Externa Portuguesa. Com efeito, os Estados Unidos “desmentiam com a sua enorme estabilidade política e crescente progresso económico as teses de Salazar sobre o fracasso das democracias à luz das dificuldades que atravessavam na Alemanha e na Itália [nos anos 30]” (p. 13).[3]
O período decorrido entre o 25 de abril até àquele da revisão do CEDN de 1994 no que diz respeito às relações com os Estados Unidos nas prioridades da política de defesa portuguesa podem, assim, ser divididos, argumenta Álvaro Vasconcelos no seu capítulo para o livro Portugal: Paradoxo Atlântico em três fases distintas: 1) neutralidade atlântica; 2) atlanticismo antitotalitário e; 3) multilateralismo euro-atlântico. A primeira define o período imediatamente decorrente ao fim da ditadura; a segunda ao período que antecede o CEDN de 1985-1986; e a última o período a seguir ao CEDN de 1985-1986 (até à implosão da União Soviética).
O debate relativamente às relações com os Estados Unidos definia-se, então, até esta última fase, por uma percebida dicotomia entre europeístas e atlanticistas – debate que seria extensivamente analisado por José Calvet de Magalhães no livro Conversas com José Calvet de Magalhães: Europeístas e Isolacionistas na Política Externa Portuguesa. Neste livro o debate entre os defensores das diferentes correntes para a política externa portuguesa que marcava a discussão política desde o final da Guerra Fria e que tinha ganho contornos públicos no pós 25 de abril, assentava na “dilémica contradição entre a afirmação do atlanticismo por parte das elites portuguesas e a redução quase absoluta dessas relações à cedência da base das Lajes”.[4] Com efeito, esta contradição assentava no facto de que as relações com os Estados Unidos se encontravam essencialmente baseadas no Acordo de Defesa (Defence Agreement) de 1951 como este foi revisto. Este acordo manter-se-ia inalterado até à assinatura do Acordo de Cooperação e Defesa entre a República Portuguesa e os Estados Unidos da América de 1995.[5]
A aparente dicotomia na opção ora atlanticista, ora europeísta, era acusada pelo Instituto. Jaime Gama no seu prefácio no livro Portugal: Paradoxo Atlântico considera essa dicotomia como um “esquema caricatural, aliás sem fundamento geopolítico”.[6] Como explica, a corrente geopolítica que divide o Mundo em poder continental e marítimo terá posto em risco a possibilidade de uma compreensão holística da especificidade geoestratégica portuguesa, para além de ser infundada a reivindicação do monopólio marítimo de Portugal. A perspetiva atlanticista apoiava-se profundamente não só na continuação das privilegiadas relações anglo-portuguesas, mas também na ideia de que, devido à sua geografia, as prioridades da geoestratégia portuguesa deviam assentar numa aliança com a “potência marítima dominante”.[7] A mesma perspetiva era responsável por uma retórica antiespanhola e adversa à integração europeia. Esta perspetiva pode ser traçada de volta à política externa de Salazar: “[a] persistência, em certos sectores, do legado salazarista em matéria de política externa encontra explicação no facto de alguns justificarem a necessidade de uma aliança com os Estados Unidos como substituto da aliança inglesa, […] outros, mais fiéis à doutrina, encontram nela sustentáculo de acérrimo anti-europeísmo que acaba por ser, ironicamente, antiamericano”.[8]
Ao mesmo tempo, devido à capacidade financeira estadunidense e aos seus interesses globais, os Estados Unidos eram vistos por Portugal como o único país capaz de contribuir decisivamente para a modernização das Forças Armadas portuguesas, bem presente nas negociações do Acordo de Cooperação e Defesa de 1983. Contudo, “as expectativas criadas em Portugal pelos acordos assinados e que levaram à elaboração de um plano (mínimo) das forças armadas, consubstanciado pela lei de programação militar 1985-1986-1991, não foram porém correspondidas, ficando fortemente posta em causa a possibilidade de dar cumprimento a esse programa”.[9] Cortes no orçamento em cooperação e ajuda externa nos Estados Unidos levaram a que estes não incluíssem Portugal na lista de países que receberiam ajuda militar e económica. A vigorosa reação portuguesa espantou aqueles que do outro lado do atlântico não esperavam complicações de um país que consideravam não problemático. Apesar de Portugal não ter usado plenamente a cláusula de salvaguarda, “em 1988 [começa] um processo de consultas centrado na análise das razões do não cumprimento das cláusulas financeiras pela parte americana e na forma de compensar a parte portuguesa.”[10]
A questão e ameaça do separatismo dos Açores veio aumentar a suspeita portuguesa relativamente às “verdadeiras” intenções americanas depois de Helmut Schmidt, nas suas memórias, ter referido Ford e Kissinger terem pedido a sua opinião sobre a possibilidade da independência do arquipélago de Portugal. Este episódio, a que se adiciona o apoio de alguns setores do movimento separatista no período decorrido entre 1974 e 1975, “contribuiu para que em Portugal surgissem algumas suspeitas relativamente às intenções americanas, mormente no exército, que viu então na necessidade de considerar a ‘ameaça’ que podia representar o aliado americano – como ficou claro nas discussões por altura da redação do Conceito Estratégico de Defesa Nacional, em 1985-1985-1986”.[11] Outro fator “centrífugo” foi o de, na estrutura militar na NATO, Portugal Continental e o arquipélago da Madeira fazerem parte da IBERLANT (área ibero-atlântica), com sede em Oeiras, Lisboa, e os Açores fazer parte da WESTLANT (área do Ocidente Atlântico) com sede em Norfolk, Virgínia. Portugal propôs que os Açores fossem incluídos na área IBERLANT em 1988.
Este processo foi considerado em Portugal como ponto de partida para uma discussão mais extensiva sobre as questões políticas e estratégicas das relações com os Estados Unidos, “quer da relação bilateral, quer da participação comum na NATO”.[12] Aquilo que ficava claro destas negociações era a falta de interesse generalizada por parte dos Estados Undos em Portugal, apesar da importância da base das Lages.
Assim, apesar da visão comum partilhada entre os dois países no que diz respeito às questões gerais das relações Este-Oeste, Álvaro Vasconcelos aponta, ainda no livro Portugal: An Atlantic Paradox. um número de aspetos negativos marcavam as relações bilaterais luso-americanas: “i) uma visão estreita das relações entre ambos os países, refletida na baixa prioridade que representam na sua respetiva atividade diplomática; ii) os Estados Unidos não terem cumprido os seus compromissos financeiros ao abrigo do acordo de 1983; iii) a possibilidade percebida pelo governo português de que os Açores e os Açores poderiam ser utilizados de alguma forma para exercer pressão sobre o governo central; iv) a visão global americana da península ibérica”.[13]
De um ponto de vista político, as relações entre Portugal e os Estados Unidos adquiriram relevância entre a segunda metade dos anos setenta e início dos anos oitenta, de tal forma que “é realmente tentador aceitar que a apregoada natureza especial dessa relação decorre naturalmente da posição geográfica de Portugal e da tradição histórica dos dois países”.[14] No entanto, este período excecional deveu-se a fatores domésticos e internacionais específicos deste período e tenderam a desaparecer. No final da década as preocupações alteravam-se para outros domínios da política externa. Ao mesmo tempo, era preciso substituir a retórica atlanticista por uma voz pública mais exigente desta relação com os Estados Unidos, como se verifica na segunda metade dos anos 80. Neste período “era patente a vontade portuguesa em reorganizar as relações de segurança com os Estados Unidos, recentrando-as no quadro multilateral da NATO e procurando simultaneamente, aliás em vão, impor o cumprimento das contrapartidas financeiras previstas nos acordos firmados”.[15]
As relações bilaterais luso-americanas e o perfil de Portugal nos Estados Unidos já pouco significativo, consequente sobretudo dos choques de posições ideológicas entre ambos os países, são temas abordados no texto de José Gregório Faria, “As relações de Portugal com os Estados Unidos da América”, tendo como base o artigo de José Calvet de Magalhães publicado na revista Estratégia, que expõe os motivos que levaram à fortificação das relações luso-americanas, realçando a área da defesa, apesar de não ser esta a área mais relevante para Portugal
O novo período atravessado por Portugal, nomeadamente de estabilidade democrática e de adesão às Comunidades Europeias, exigia uma reorganização das relações luso-americanas: “Estas relações já não podem limitar-se quase exclusivamente ao domínio da segurança, sendo Portugal efetivamente chamado a desempenhar um papel de plataforma estratégica tanto no quadro da NATO como para fora da Europa”,[16] em relação ao Médio Oriente. Nesta nova fase da história portuguesa e da sua circunstância internacional específica tornava-se relevante a cooperação externa nas esferas políticas, científicas, tecnológicas e comerciais. A importância das Lages, exacerbada por Portugal depois do acordo de defesa de 1983, também se começava a dissipar.
Portugal, ao tornar-se membro das Comunidades Europeias, do Conselho Europeu e da União Europeia Ocidental, redefine os termos de referência das relações transatlânticas. Na fase que Álvaro Vasconcelos chamava de “multilateralismo euro-atlântico” da política externa portuguesa, e que é refletida no CEDN de 1994, davam “um conteúdo menos ideológico à política externa em geral e consequentemente às relações com os Estados Unidos e [optava] por uma atitude mais europeia, dita mais pragmática ou realista, mais centrada na prioridade do desenvolvimento do que na defesa de uma política de valores antitotalitária.”[17] Nesta fase, Portugal procura integrar a sua política externa e de segurança num contexto multilateral – atitude cunhada de “euro-atlanticista”, que assumia simultaneamente a vontade de terminar com a dependência estratégica dos Estados Unidos com o processo de integração europeia.
Ao mesmo tempo, no final da guerra fria, os Estados Unidos reinventavam a sua estratégia global, notavelmente nas relações Este-Ocidente e na articulação dos interesses das antigas grandes potências. Esta alteração do papel global dos EUA terá também um impacto nas relações com Portugal: “A desintegração do Pacto de Varsóvia, que precedeu de pouco tempo a desintegração da própria União Soviética, a diminuição da presença militar na Europa (inclusive, evidentemente, nos Açores), e, a par destes factores, a aceleração do processo de integração europeia, a subalternização das forças armadas em Portugal, o maior envolvimento do país nas questões do hemisfério sul – quer por virtude de uma política externa mais esclarecida e empenhada, quer por virtude do próprio compromisso europeu – são outros tantos factores que consideravelmente ampliam a temática envolvente das relações luso-americanas”.[18]
Estas novas circunstâncias representavam uma preciosa oportunidade para uma análise realista dos interesses comuns nas suas diversas dimensões. No que diz respeito à questão da defesa, recém membro das CE, Portugal via a necessidade, neste período, de uma articulação mais propriamente dita europeia, procurando intensificar as relações com os parceiros não europeus como os EUA, mas também África e Brasil.
António Fuzeta da Ponte, na VI Conferência de Lisboa, subordinada à questão da defesa da Europa e do consenso atlântico, reflete precisamente sobre a posição geográfica portuguesa, não apenas no que diz respeito ao seu papel de intermediação entre a Europa e o continente africano, mas também no que diz respeito ao seu papel na NATO. De facto, é dito, o controlo e posição marítima portuguesas traz vantagens não só a Portugal, mas também à NATO, especialmente no seguimento do Pacto de Varsóvia, que fez com que a organização apostasse num aumento da defesa marítima como meio de desvalorizar o plano marítimo soviético – vendo-se então a zona do mediterrâneo a assumir a sua relevância como um ponto estratégico.
Em Portugal, do debate entre europeístas e isolacionistas vence, distintamente, a visão europeia, que passa a definir em larga medida o rumo dos interesses, em geral, e da política externa portuguesa, em particular. Este facto irá ditar daqui em diante uma redefinição progressiva dos objetivos e do tom do diálogo entre Lisboa e Washington – não só em termos comerciais, mas, de forma distinta, em termos estratégicos. Ultrapassadas as visões isolacionistas e as visões distorcidas das relações luso-americanas, prevalece aquele conceito defendido e definido por José Calvet de Magalhães de “euro-atlantismo” como etiqueta que melhor descreve o papel específico português na cena internacional em termos geoestratégicos. É defendida, assim, a não-contradição da vertente europeia e as relações com os Estados Unidos – as duas vertentes deviam, antes, preconizar uma política euro-atlântica.
No seu artigo “Portugal e o Euro-Atlantismo”, publicado na Revista Estratégia Nº1 em 1985-1986, Calvet de Magalhães utiliza uma perspetiva global dos fatores geográficos no que diz respeito à componente euro-atlântica nas políticas externas portuguesas. Esta componente geográfica enfatiza a dualidade terra-mar, uma vez que esta notabiliza a definição da política externa portuguesa, a qual é comprovada por fatores como a continentalidade europeia, a atlanticidade e oceanicidade. Assim, entende-se que a posição geográfica de Portugal, lusófona e atlântica, coincide com um imperativo geográfico nacional que se consagra através da integração europeia – um imperativo que procura assegurar as condições e objetivos fulcrais da posição básica portuguesa relativamente ao planeamento da sua política externa.
O fator europeu passa a ser um fator inevitavelmente dominante no período de convergência entre a política externa portuguesa com aquela europeia. As relações com a África e com o Brasil, como visto antes, passam a ser percebidas como essenciais na definição particular portuguesa no seio da Comunidade. Para alguns setores, as relações com os Estados Unidos partilham do mesmo estatuto. Assim, apesar da ausência de uma relação clara no âmbito da segurança entre os dois países, Portugal mantém sempre explícita, nas suas declarações de política externa no contexto europeu, a sua opinião sobre a importância dos EUA na política europeia. De facto, e voltando ao capítulo de Álvaro Vasconcelos no livro Portugal: An Atlantic Paradox – leitura indispensável sobre o tema no acervo documental do IEEI –, este explica que “no que concerne às relações euro-americanas, sempre que uma divergência séria surgiu entre os membros da Comunidade e os Estados Unidos, a atitude do governo foi tentar conciliar as coisas, no quadro da CPE [Cooperação Política Europeia]”.[19] E é, de facto, no contexto de consenso europeu, no que diz respeito à política externa, que faz sentido pensar nas relações Portugal-EUA.
Num outro artigo seu, “Portugal numa nova inserção internacional”, publicado pela revista Estratégia, Álvaro Vasconcelos reflete sobre as opções estratégicas portuguesas na ordem internacional para a década de noventa, considerando a influência da crise do Golfo e das transformações radicais na ordem internacional, nomeadamente, os processos de de-bipolarização estratégica. Pensa-se, assim, sobre a redefinição destas opções estratégicas portuguesas pós-império, cujo contexto internacional, após as transformações da transição entre a década de 80 e 90, torna obsoletos as opções estratégicas de defesa nacional e o conceito estratégico de defesa militar estabelecidos no CEDN de 1985-1986. De facto, explica, os conceitos então aprovados, no CEDN de 1985-1986, eram o “resultado de um compromisso entre o atlantismo de setores políticos e militares que davam prioridade a uma definição doutrinária convergente com os outros membros da Aliança Atlântica, o nacionalismo daqueles que viam nos aliados também potenciais inimigos e o ‘abrangismo’ dos que pretendiam ver aplicado um conceito demasiado alargado não conforme ao espírito e à letra da Lei de Defesa Nacional”.[20] Isto deveu-se largamente ao facto de em 1985-1986, “a normalização das relações político-militares ainda não estar concluída e de nem o Ministério da Defesa Nacional, nem o Governo, nem a Assembleia da República, terem na altura um papel verdadeiramente decisivo na elaboração e determinação das prioridades de defesa nacional”,[21] de tal modo que o CEDN de 1985-1986 traduziu uma soma de interesses, ao invés de uma política de defesa integrada.
Quem fez prevalecer a definição da NATO foi a Marinha e a Força Área, para quem era importante, pela posição geográfica portuguesa, um conceito aeronaval. Surgiu também, na altura, o conceito muito discutível de espaço interterritorial português, delimitado pelas ilhas e pelo território continental. Para o Exército, contudo, o espaço interterritorial marítimo não tinha, compreensivelmente, grande significado. Quem, portanto, defendia, já nesta altura, um conceito “internacionalista” em convergência, sempre que possível entre os interesses nacionais e as missões da NATO, eram a Marinha e a Força Aérea. Alguns argumentam que este apoio “se deveu ao facto de muitas das aquisições serem feitas com participação financeira dos aliados”,[22] contudo, argumentava Álvaro Vasconcelos na altura, em 1985-1986 este apoio era justificado não só porque a ameaça soviética ainda era muito real, como “a definição NATO das nossas opções se apoiava num largo consenso político” que “correspondia à tradição de ligação à potência marítima dominante, o que confortava também o pensamento geopolítico tradicional”.[23]
O artigo segue o seu percurso para o período e as alterações que se deram de 1985-1986 para a “revisão indispensável” que viria a suceder-se em 1994, e que resultavam não só das transformações dadas na inserção internacional de Portugal – como é o caso da adesão às Comunidades Europeias – como da situação internacional. Estas rápidas alterações põem em causa a própria definição de ameaça que serviu de base ao primeiro CEDN.
As novas opções estratégicas portuguesas necessitavam, assim, de, por um lado, ter em conta a distinção clara entre segurança pública e segurança internacional e, por outro, ter em mente duas questões no domínio da segurança internacional: “a tendência para o ‘renacionalismo’ na Europa e a tendência para um aumento da conflitualidade regional de que a crise do Golfo é exemplo flagrante”.[24] A NATO, no entanto, tem como objetivo claramente definido impedir que uma crise europeia se transforme numa guerra mundial, pelo que o pilar europeu da defesa deverá ganhar existência e peso – devendo a política de defesa militar portuguesa fazer progressos também dentro do quadro da cooperação europeia.
A Guerra do Golfo, contudo, foi aquele acontecimento que viria a exemplificar de forma mais clara a natureza dos conflitos armados em que Portugal poderia – e viria a – ver-se envolvido e que, portanto, obrigava a um novo conceito que desse prioridade a forças armadas mais profissionalizadas e à “afirmação eminentemente política de que as fronteiras pelas quais os portugueses devem estar dispostos a sacrificar-se não são somente as do território nacional, inclusivamente porque essa é a melhor forma de garantir a sua defesa.”[25]
O que se verifica na revisão das opções estratégicas de 1985-1986 para 1994 é uma maior internacionalização, por oposição ao isolacionismo que marcou severamente as prioridades estratégicas do primeiro CEDN. A oposição e desenvolvimento destas visões entre “isolacionistas”, que limitava a definição estratégica para a política de segurança e defesa portuguesas, e para a sua política externa como um todo.
A posição portuguesa nas vésperas da revisão de 1994 era, portanto, muito diferente da posição de 1974. As razões em que considerava poder negar acesso às Lages passava a ser fruto dos interesses nacionais portugueses e não uma mera expressão de descontentamento com os níveis de cooperação bilateral. O então primeiro ministro português diz mesmo numa entrevista que: “Pensamos que os Açores não devem ser utilizados numa ação dos EUA lançada contra o país do Médio Oriente: essa não é a sua vocação”.[26] Esta posição não seria mantida e assumida anos mais tarde relativamente à invasão americana do Iraque em 2003.[27]
É no âmbito das questões de segurança, não obstante, que parece haver uma maior convergência entre o governo português e a administração americana, sendo a NATO o fórum privilegiado dessa convergência, como Álvaro Vasconcelos explica no livro Portugal: Paradoxo Atlântico, “o governo tem manifestado em diversas ocasiões que é essencialmente no seio da NATO que será possível concertar posições entre europeus e norte-americanos, sendo pois esta organização considerada o fórum privilegiado para a cooperação política ocidental no domínio da segurança”.[28]
No seu artigo “Portugal nos últimos 25 anos”, publicado no número 60 na revista Mundo em Português, George Joffé faz uma análise à evolução de Portugal nos 25 anos antecedentes, no qual refere não só a relação portuguesa com a Grã-Bretanha como também as relações transatlânticas. Neste, Joffé enfatiza as consequências da revolução com a conversão dos interesses portugueses para a Europa. Segundo ele, Portugal toma a decisão de alicerçar a sua estratégia de segurança e defesa nacional naquela da própria União Europeia, transformação que facilitou o equilíbrio português entre o Atlântico e a Europa continental, adensando a importante dimensão atlântica da política externa e geoestratégia portuguesa. No que diz respeito à segurança naval, porém, adverte, isto pode causar dificuldades potenciais, na eventualidade de as agendas navais europeias e americanas divergirem, da qual a NATO serve como proteção. Com efeito, as dimensões europeias e NATO complementam-se, apresentando a NATO um papel importante de mediador de proteção relativamente aos custos militares e aos problemas da “interoperabilidade”.
Como já havia sublinhado Jaime Gama no prefácio do livro Portugal: An Atlantic Paradox, à medida que as relações internacionais avançam gradualmente no sentido da manutenção da paz:
um maior apaziguamento justifica plenamente um reexame das nossas relações de segurança com os Estados Unidos à luz da evolução da estratégia aliada e das opções defensivas de cada um dos parceiros. Fruto do desanuviamento, as relações euro-americanas vão sofrer uma acentuada modernização, nomeadamente a que decorre da construção de um pilar europeu no âmbito da própria NATO. A essa luz – e tendo também em vista uma reestruturação do modelo de trabalho estratégico na zona da Península Ibérica – urge fazer evoluir para um novo tratado de cooperação, segurança e amizade a proliferação de instrumentos diplomáticos que regulam o relacionamento bilateral em esfera tão sensível […]. A lógica de reivindicações sectoriais deve dar lugar a uma visão mais consistente e equilibrada dos interesses nacionais na definição de um novo conceito de segurança comum. Só quando a razão de Estado prevalecer sobre a razão dos grupos de pressão (corporativos ou regionais) […] o relacionamento de segurança e defesa entre Portugal e os Estados Unidos poderá vir a dar um contributo adicional significativo aos mecanismos de articulação em funcionamento permanente entre aliados (no contexto da NATO).[29]
Após os ataques do 11 de setembro e a respetiva resposta da administração Bush, torna-se premente olhar para a resposta da NATO e dos seus membros e para a ordem internacional, a qual, nos anos que antecedem os atentados, se encontra marcada por uma agenda fortemente focada no respeito pelos direitos humanos, bem como na regulação internacional da mesma.
No número 24 da revista Mundo em Português, “O Mundo sem Defesas”, logo em setembro de 2001, já se refletia com precaução sobre a presidência Bush e aqueles receios da comunidade internacional em relação à vertente externa da mesma – receio que se vem a confirmar quando a Administração Bush acaba por contrariar as iniciativas da própria comunidade internacional, demitindo-se das suas responsabilidades enquanto membro desta.
Num artigo intitulado “A Defesa ainda Existe?”, publicado em 2001 na revista Mundo em Português, Maria do Rosário De Moraes Vaz analisa os ataques terroristas de 11 de setembro refletindo sobre de que forma estes influenciarão a organização do setor de defesa dos Estados. Os ataques expõem não só a existência de ameaças militares, como também a forma como os instrumentos civis podem ser usados para atos de carnificina, alterando a própria natureza daquilo que se consideravam ameaças à segurança anteriormente. O combate ao terrorismo está pendente das forças armadas, mas estas necessitam, de forma urgente e clara, de se adaptar a novos contextos fora do espectro tradicional de guerra.
Se os atentados de 11 de setembro definem, tragicamente, o novo tom das guerras futuras, também definem uma nova tónica no âmbito da segurança e da defesa nacionais, alterando a natureza dos meios utilizados por estes. Em Portugal a oscilação entre “a consideração do fracasso” e a “inutilidade do instrumento militar” leva à “constatação quase imediata da pouca adequação dos meios disponíveis”. Maria do Rosário de Moraes Vaz alertava, assim, antes da revisão do CEDN que ocorreria em 2003, e em seguimento dos atentados, para a absoluta necessidade “de completar a reestruturação e o rearmamento das forças armadas portuguesas (…), de clarificar as prioridades da política de defesa de Portugal, incorporando na doutrina e traduzindo na prática a grande mudança operada na Europa após 1989 – que é a decidida opção por privilegiar a produção de segurança para fora sobre a estrita postura defensiva, colectiva ou individualmente considerada”.[30]
A “carnificina de Nova Iorque”, como lhe chama, “não põe em causa o bem fundado desta atitude, pelo contrário”. É, portanto, necessária, à semelhança dos outros países europeus, a alteração da doutrina de modo a priorizar as missões diretamente relacionadas com a segurança internacional, e adaptar os seus exércitos para as ameaças internacionais “convictos de que é no contributo para reforçar justamente a paz e a segurança internacional que melhor defendem os seus cidadãos”. Este reforço exige não só uma atualização do que se percebe que são as necessidades dos exércitos – que devem, neste sentido, ser “pequenos, profissionais, integrados, com estruturas de comando conjunto, flexíveis, móveis” –, mas também alguma sobriedade sobre o excesso do papel da tecnologia – “Contra ameaças de baixo teor tecnológico, o excesso de sofisticação e a confiança absoluta na supremacia tecnológica (…) pode ser uma fraqueza”.[31] O caso particular da lei de programação militar e o debate em torno da compra de três submarinos ilustra bem estes dilemas.
Por outro lado, insiste-se que esta interoperacionalidade e a harmonização dos equipamentos deve transcender o nível puramente nacional. Sublinha-se a necessidade de repensar a estratégia de segurança e defesa nacionais no contexto do aumento das operações multinacionais lideradas pela NATO, como já tinha sido percetível após as missões de paz da ONU e da NATO no Kosovo. Tornava-se, nesta altura, importante sedimentar na opinião pública e na política portuguesa a internacionalização da política externa e rejeitar no seu total escopo as tendências isolacionistas que ainda houvessem e, ao invés, substituir o isolacionismo pela constatação inevitável que os compromisso internacionais não correspondem a um gasto desnecessário à defesa e interesses nacionais, mas que os “interesses nacionais não podem, no ambiente de segurança que se vive, ser defendidos isoladamente.”[32]
A tragédia americana e o impulso solidário por ela gerada propiciava a reflexão sobre “que forças armadas queremos, com que tamanho, com que meios, com que estrutura de comando, com que custo. E com que missões, precisamente”.[33] Antes disso a política de defesa encontrava-se, desde 1994, definida de forma ambígua e com metas vagas.
Num outro artigo seu, “O reverso da solidariedade transatlântica”, Maria do Rosário de Moraes Vaz reitera e sublinha a necessidade de uma cooperação transatlântica. Segundo Maria do Rosário de Moraes Vaz, redefinir a convergência entre os Estados Unidos e a Europa em matéria de segurança internacional, tarefa essencial da política externa e de defesa europeia, depende de uma correta caracterização do ataque de 11 de setembro, do terrorismo internacional e de como o combater. O terrorismo transnacional, sobretudo depois de cumprida a promessa de aniquilação da rede al-Qaeda e do desmantelamento do único regime que voluntariamente lhe proporcionava santuário, não pode, porém, funcionar como substituto do inimigo de outras eras, nem como único cimento da relação transatlântica. É, neste sentido, imperativo o reflexo de invocar o artigo 5º da NATO (um ataque contra um aliado é um ataque contra todos). A força combinada dos Estados só pode exercer-se dentro da União, desde que esta exista política e militarmente e coloque em prática a visão que tem no mundo, inclusive no combate ao terrorismo. Por conseguinte, este artigo demonstra a importância da União, não só para equilibrar a relação transatlântica, como para dar conteúdo à solidariedade que tem de prestar aos Estados Unidos, principalmente, na segurança internacional.
Nessa altura, o Comando NATO, já instalado em Portugal, alterava pela segunda vez o seu estatuto, passando a ser um dos novos cinco Comandos Regionais da Aliança devido à necessidade da NATO de repensar a sua organização face à alteração do quadro internacional – quadro esse que tornava mais prováveis as crises regionais em vez das grandes crises globais que marcaram uma grande parte do século XX. Como explicita Reis Rodrigues num artigo que escreve para o vigésimo quarto número do Mundo em Português, “Comando da Nato em Portugal adapta-se a um mundo em mudança”, aquilo que se pretendia com o comando da NATO em Portugal era que este fosse dotado de uma estrutura mais flexível e com menos escalões de comando aumentando a importância das operações “fora de área”, destacando-se o “Diálogo do Mediterrâneo”, especialmente com Marrocos e Mauritânia. No artigo de Reis Rodrigues vemos abordados os vínculos desequilibrados entre Estados Unidos, Europa e América Latina, sublinhando a dependência da UE em relação aos Estados Unidos em matéria de segurança e direta influência das ações do governo de Washington na política externa.
Com efeito, após o primeiro impacto da tragédia humana, o foco da questão da segurança internacional – e, deste modo, também, nacional – altera-se para o da resposta unilateral dos Estados Unidos. Maria João Seabra, no número 29 do Mundo em Português, já em 2002, reflete sobre a intervenção da NATO no contexto da resposta dada pelos Estados Unidos ao atentado e que viria a marcar o seu papel em matérias ligadas com a chamada “war on terror”, sobretudo no que diz respeito a matérias ligadas ao Afeganistão.
No início do milénio – e especialmente depois do 11 de Setembro – a Europa e os EUA entravam em discórdia numa série de questões essenciais para o futuro do sistema internacional: de Kioto até a OMC, passando pelo TPI. O conflito no Afeganistão levou a que, de novo, se vissem nas capitais europeias manifestações contra uma ação militar norte-americana. Aproveitando a presença de uma série de especialistas internacionais na XIX Conferência Internacional de Lisboa, o IEEI propõe, neste evento, em novembro de 2001, uma mesa redonda que procurava esclarecer se o antiamericanismo está de volta às Américas e à Europa, se ele nunca deixou de existir, ou se já não existe e estes factos nada tem que ver com ele.
Mantém-se presente, do outro lado do atlântico, a ideia de um forte potencial imperialista e unilateral, ameaçando as esperanças da ordem multilateral, questão que se adensa com a Administração Bush II, no rescaldo do 11 de setembro e com a guerra do Iraque. No seu artigo “Romanos e gregos – As relações transatlânticas e o teste das intervenções militares”, Bruno Cardoso Reis refere que a existência desta característica por parte da administração americana é corroborada pelos aliados europeus da Administração Bush, de entre eles Tony Blair. Ainda no mesmo artigo, Bruno Cardoso Reis procura explorar esta ideia imperialista, analisando qual o papel da Europa e da NATO perante a possibilidade de os EUA se expandirem num sentido global. Acaba por concluir, então, que os Estados Unidos optaram por um poderio solitário, pondo em segundo plano a cooperação com os aliados.
Como deixava claro Jorge Sampaio na sua intervenção de abertura ao Congresso “Portugal e o Futuro da Europa”, organizado pelo IEEI em maio de 2003,[34] numa altura que assumia o cargo de Presidente da República, sobre a questão da guerra do Iraque: “cabe ao Conselho de Segurança – e só a ele – a decisão última sobre o modo de fazer cumprir as suas resoluções. Considero, portanto, que o recurso a uma intervenção militar sem o seu mandato será ferida de ilegitimidade e porá em grave risco o ordenamento jurídico elaborado no pós-guerra, nomeadamente por lúcido impulso da então Administração americana”.[35]
Insiste, à semelhança de França e da Alemanha, que a guerra deve ser sempre um último recurso uma vez esgotados todos os meios pacíficos de desarmar o Iraque, como é propósito da Comunidade Internacional. Esta solução pacífica não deve passar por qualquer outra estratégia ou mudança de regime – por mais insuportável que este seja. No caso de a solução pacífica falhar deve ser evitada uma ação militar unilateral pelas perigosas feridas que uma intervenção desse género comportaria nas relações internacionais e nas relações de cooperação e solidariedade. Ao mesmo tempo condenava qualquer ação que pretendesse esgotar as vias diplomáticas e enveredar, por outro lado, pela militância belicosa.
Como Jorge Sampaio coloca de forma incisiva, os acontecimentos do 11 de setembro e a deterioração da paz e da segurança internacionais fazem parte de um processo agudo de reordenação que se precipitava desde a queda do muro de Berlim.
Com o final da Guerra Fria, tinha terminado a bipolarização a que o mundo assistiu durante décadas. Porém, permanece uma clara supremacia por parte dos EUA, que deve assumir as responsabilidades dessa governação mundial, desempenhar um papel mais ativo nas reformas das organizações multilaterais. Esta tendência torna-se tanto mais preocupante no seguimento da via unilateral adotada pelas administrações Bush. No artigo sobre as “Contribuições dos Estados Unidos e da Europa para a governação mundial: que novo multilateralismo”, Mario Teló alerta para a necessidade internacional de a UE criar um equilíbrio mundial relativamente ao unilateralismo dos EUA, apesar dos vários obstáculos à sua criação, como é exemplo a falta de coordenação entre os Estados Membros na construção de uma política externa comum, ou ainda o reconhecimento da falta de meios militares que impossibilita a afirmação da Europa como potência no mundo, baseando-se no soft power projetado no mundo.
A evolução das relações portuguesas com os Estados Unidos no âmbito das opções estratégicas portuguesas foi campo profícuo do trabalho do Instituto que traçou e acompanhou, ao longo dos seus anos de trabalho, a longa e lenta libertação de Portugal do atlantismo ideológico e da perceção da ligação automática com os EUA – tema que ficou, possivelmente, em aberto, até à atualidade. Ao mesmo tempo o Instituto foi sempre sublinhado, nesta matéria, a sua clara vocação multilateral e, à semelhança e em seguimento com o que Jorge Sampaio expressou naquele congresso, não se furtou à sua responsabilidade, enquanto informador político e público sobre as relações internacionais, de expressar a sua posição sobre o atlantismo ideológico e contra a guerra do Iraque.
Jéssica Moreira, CD-IEEI (com apoio dos alunos da ULP)
Novembro 2021
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[1] Esta publicação, bem como a sua versão inglesa, será inserida na base de dados CD-IEEI na segunda fase do projeto, que se encontra em construção.
[2] Citação original: “It should be up to both American and Portuguese officials and scholars to stimulate the progressive growth of mutual knowledge”. Jaime Gama, “Introductory Note”. José Calvet de Magalhães, Álvaro de Vasconcelos e Joaquim Ramos Silva (coord.), Portugal, An Atlantic Paradox. Lisboa: 1990. p. 13.
[3] VASCONCELOS, Álvaro. “Introdução”. In Conversas com José Calvet de Magalhães: Europeístas e Isolacionistas na Política Externa Portuguesa. Lisboa: Bizâncio, 2005. 972-53-0274-5.
[4] VASCONCELOS, Álvaro. “Introdução”. In Conversas com José Calvet de Magalhães: Europeístas e Isolacionistas na Política Externa Portuguesa. Lisboa: Bizâncio, 2005. 972-53-0274-5.
[5] Ver: https://dre.pt/dre/detalhe/resolucao-assembleia-republica/38-1995-663527.
[6] Jaime Gama, “Prefácio”. Álvaro Vasconcelos, José Calvet de Magalhães e Joaquim Ramos Silva (coord.), Portugal, Paradoxo Atlântico. Lisboa (1990), p.10.
[7] Álvaro Vasconcelos, “A Dupla Ilusão”. Álvaro Vasconcelos, José Calvet de Magalhães e Joaquim Ramos Silva (coord.), Portugal, Paradoxo Atlântico. Lisboa (1990), p.62.
[8] Idem, p. 62-63.
[9] Idem, p. 70.
[10] Idem, p. 72.
[11] Idem, p. 75.
[12] Idem, p. 72.
[13] Citação original: “i) a narrow view of the relations between both countries, relfected on the low priority they represent in their respective diplomatic activity; ii) the United States having failed to fulfil their financial commitments under the 1983 agreement; iii) the possibility perceived by the Portuguese government that the Azores and the Azorean could be used in some sort to put pressure on the central government; iv) the US global vision of the Iberian peninsula.”. Álvaro Vasconcelos, “Reorganization of Portuguesa/US Security Relations”. Álvaro Vasconcelos, José Calvet de Magalhães e Joaquim Ramos Silva, Portugal: An Atlantic Paradox. Lisboa (1990), p. 60.
[14] Álvaro Vasconcelos, “A Dupla Ilusão”. Álvaro Vasconcelos, José Calvet de Magalhães e Joaquim Ramos Silva (coord.), Portugal, Paradoxo Atlântico. Lisboa (1990), p. 59-60.
[15] Idem, p. 60.
[16] Citação original: These relations can no longer be almost exclusively confined to the field of security, with Portugal being actually called upon to perform a role of strategic platform both in the NATO framework and also for outside Europe”. Álvaro Vasconcelos, “Reorganization of Portuguesa/US Security Relations”. Álvaro Vasconcelos, “Reorganization of US/Portuguese Security Relations”. Álvaro Vasconcelos, José Calvet de Magalhães e Joaquim Ramos Silva, Portugal: An Atlantic Paradox. Lisboa (1990), p. 52
[17] Álvaro Vasconcelos, “A Dupla Ilusão”. Álvaro Vasconcelos, José Calvet de Magalhães e Joaquim Ramos Silva (coord.), Portugal, Paradoxo Atlântico. Lisboa (1990), p. 69.
[18] Idem, p. 61.
[19] Idem, p.78.
[20] VASCONCELOS, Álvaro, “Portugal numa nova inserção internacional”. Estratégia – Revista de Estudos Internacionais: Lisboa. IEEI. Nº 8-9 (1991), p. 68-69.
[21] Idem, p. 69.
[22] Idem, p. 69-70.
[23] Idem, p. 70.
[24] Idem, p. 71.
[25] Idem, p. 73.
[26] Citação original: “We think the Azores should not be used in a US action launched against the Middle East country: that is not their vocation” Reveu Internationale, no.33 (Paris, Fall 1985-1986). Citado em: Álvaro Vasconcelos— Portugal: An Atlantic Paradox, p. 65.
[27] Ver dossier feito para o mesmo projeto: Jéssica Moreira, “Jorge Sampaio – A Europa como ator de um multilateralismo eficaz”. URL: https://www.e-cultura.pt/ieei/artigos/jorge-sampaio-europa/.
[28] Álvaro Vasconcelos, “A Dupla Ilusão”. Álvaro Vasconcelos, José Calvet de Magalhães e Joaquim Ramos Silva (coord.), Portugal, Paradoxo Atlântico. Lisboa (1990), p. 80.
[29] Jaime Gama, “Prefácio”. Álvaro Vasconcelos, José Calvet de Magalhães e Joaquim Ramos Silva (coord.), Portugal, Paradoxo Atlântico. Lisboa (1990), p. 11-12.
[30] De Moraes Vaz, Mária do Rosário – “A Defesa ainda Existe?”, Mundo em Português, nº 25, IEEI, out. 2001.
[31] Ibidem.
[32] Ibidem.
[33] Ibidem.
[34] O mesmo texto seria publicado pelo IEEI tanto na Revista Estratégia como no Mundo em Português. Uma parte deste texto foi escrito pela autora do presente texto para o dossier feito em memória de Jorge Sampaio sobre a sua posição relativamente à guerra do Iraque publicado no site do CD-IEEI: https://www.e-cultura.pt/ieei/artigos/jorge-sampaio-europa/.
[35] SAMPAIO, Jorge. “Portugal e o futuro da Europa”. Mundo em Português: Lisboa. IEEI. Nº 43 (2003).
